Constitucionalidade
e legalidade da criação da Superintendência Especial de Parcerias
Público-Privadas
Apresentou-se
na Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe o Projeto de Decreto
Legislativo n° 01/2019, cujo teor “Susta
o Decreto n° 40.396, de 1° de julho de 2019, que dispõe sobre a
criação, na estrutura da Secretaria de Estado Geral de Governo –
SEGG, da Superintendência Especial de Parcerias Público-Privadas de
Sergipe – SUPERPAR, e sobre a reativação do Conselho Gestor do
Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas de Sergipe –
CGPROPPP/SE”.
Em
sua argumentação, aduz o proponente que o referido Decreto criou
órgão público por via imprópria, afirmando
que a Superintendência Especial de Parcerias Público-Privadas
deveria ter sido criada mediante Lei e não por Decreto, razão pela
qual pede que o mencionado ato seja sustado pelo Poder Legislativo.
Pois
bem, em primeiro lugar é preciso deixar claro que a Constituição
Federal de 1988 dispõe em seu art. 84, VI, “a”, que
compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo tratar, mediante
decreto, sobre organização e funcionamento da administração,
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção
de órgãos públicos.
Como
se nota, a Constituição Federal e, por simetria, a Estadual
autorizam o Governador do Estado a regular por decreto a organização
interna da administração, não sendo necessária a edição de Lei
para tratar sobre a estrutura interna das Secretarias de Estado.
Esse
tema há muito foi pacificado na doutrina, não havendo debate quanto
a esse assunto, conforme se verifica na lição dos ilustres
Professores José dos Santos Carvalho Filho e Rafael Carvalho Rezende
Oliveira:
“(…)
são legítimas a
transformação e a reengenharia de órgãos públicos por ato
privativo do Chefe do Executivo (e, portanto, dispensada lei) quando
tais fatos administrativos se incluírem no mero processo de
organização da administração pública.
A
nova diretriz constitucional já tinha o endosso de parte da
doutrina, segundo a qual seria lícito que o Executivo criasse órgãos
auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que aproveitasse os
cargos já existentes e tivesse a competência delegada por lei(…)” (José dos
Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 2018, p.
69/70)
“(…)
não é exigida lei
para tratar da organização e do funcionamento dos órgãos
públicos, dado que tal matéria pode ser estabelecida por meio de
decreto do chefe do Executivo (art. 84, VI, “a”, da CRFB)”.
(Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Curso de Direito Administrativo,
2018, p. 83)
Desse
modo, quando a Constituição se refere à criação de órgãos por
lei, está se referindo aos chamados órgãos autônomos, que são
subordinados diretamente aos Chefes dos Poderes, sendo justamente
aqueles que possuem ampla autonomia administrativa, financeira e
técnica, com a incumbência de desenvolverem as funções de
planejamento, supervisão e controle, a exemplo dos Ministérios,
Secretarias estaduais e municipais.
Os
órgãos autônomos são aqueles que integram a estrutura
organizacional básica da Administração, posto que a eles deve ser
atribuída a referida autonomia administrativa, financeira e técnica.
Abaixo deles se encontram as unidades administrativas de nível
hierárquico inferior, como os departamentos, as superintendências,
também chamadas pela doutrina de órgãos subalternos, que não
possuem autonomia administrativa, tendo em geral atribuições de
execução.
Nesse
contexto, a Constituição Federal não exige que a Lei da
organização administrativa esgote toda a estrutura da Administração
Pública, mas apenas traga a estrutura mínima, composta pelos órgãos
autônomos. O detalhamento será feito mediante Decreto do Poder
Executivo.
Esse
tipo de iniciativa é bastante comum em todas as esferas
governamentais. No âmbito nacional, por exemplo, foi editada a Lei
(Federal) n° 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo teor trata da
organização básica dos órgãos da Presidência da República e
dos Ministérios, tendo o art. 1°, §1°, definido que o
detalhamento da organização dos órgãos de que trata esta Lei será
definido nos decretos do Poder Executivo.
Como
se vê, no âmbito da União, os órgãos autônomos são aqueles
diretamente submetidos à Presidência da República (os Ministérios
e a AGU), ao passo que, nos Estados, são aqueles diretamente
subordinados ao Governador: as Secretarias de Estado e a PGE.
Desse
modo, com base nessa
lógica institucional, foi editada a Lei n° 8.496, de 28 de dezembro
de 2018, cujo teor trata sobre a Estrutura
Organizacional Básica da Administração Pública Estadual
– Poder Executivo, e dá providências correlatas.
A
mencionada Lei estipulou quais os órgãos autônomos da
Administração Pública Direta Estadual que serão dotados de
autonomia financeira, administrativa e técnica: 14 (quatorze)
Secretarias de Estado e um órgão a elas equiparado (PGE), nos
termos do seu art. 6°.
Abaixo
desses órgãos, teremos as unidades administrativas integrantes das
Secretarias (órgãos subalternos), que poderão ser organizadas
mediante Decreto, conforme dispõem expressamente os arts. 4°, 7° e
47 da Lei:
Art.
4° Fica o Poder Executivo Estadual autorizado a dispor, em decreto,
sobre a estrutura, competências e atribuições de órgãos e
entidades da Administração Pública Estadual, respeitados os
limites constitucionais e as disposições desta Lei.
Art.
7º A estrutura, as competências e as normas de funcionamento de
cada órgão e entidade da Administração Pública Estadual são as
atualmente estabelecidas ou a ser estabelecidas em leis, decretos
e/ou demais diplomas da respectiva organização.
Art.
47. Fica autorizado o Poder Executivo Estadual dispor sobre
estrutura, organização, denominação e atribuição de cada cargo
e função, como também o funcionamento dos órgãos e das entidades
da Administração Pública Estadual, mediante Decreto Governamental.
Como
se nota, as Superintendências, os Departamentos, as Divisões, as
Coordenadorias, etc. são unidades administrativas integrantes das
Secretarias de Estado, podendo ser criadas e estruturadas mediante
Decreto do Poder Executivo,
na forma do art. 84, VI, “a”, da Constituição Federal de
1988 e da Lei n° 8.496, de 28 de dezembro de 2018.
É
o caso da Superintendência Especial de Parcerias Público-Privadas,
cuja criação se deu por meio Decreto n° 40.396, de 1° de julho de
2019, como unidade administrativa integrante da Secretaria de Estado
Geral e de Governo – SEGG.
Perceba-se
que a mencionada Superintendência não possui qualquer autonomia
administrativa ou financeira, estando diretamente subordinada à
SEGG, em fiel cumprimento não apenas ao que dispõe a Lei n° 8.496,
de 28 de dezembro de 2018, mas especialmente ao que determina o art.
32, § 7°, da Lei n° 6.299, de 19 de dezembro de 2007, cujo teor
institui o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas de
Sergipe – PROPPPSE:
Art.
32. (…)
(…)
§
7° A Secretaria de Estado da Casa Civil – SECC, deve exercer as
atividades operacionais e de coordenação executiva do Conselho
Gestor do PROPPPSE, valendo-se de sua estrutura de apoio técnico,
para o desempenho de suas funções.
Como
a Secretaria de Estado da Casa Civil foi substituída pela Secretaria
de Estado Geral e de Governo, então é evidente que as atividades
executivas do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas devem
ser exercidas pela SEGG, que optou por desconcentrar essas
atribuições para uma unidade administrativa diretamente subordinada
à Secretaria: a SUPERPAR.
Note-se,
ainda, que não houve aumento de despesa ou criação de novo órgão
público, mas apenas um rearranjo dentro da estrutura da SEGG para
permitir a EXECUÇÃO ESPECIALIZADA das atividades do Programa
Estadual de Parcerias Público-Privadas.
Trata-se
de uma medida que deve ser elogiada, pois cria, dentro da Secretaria,
um locus de
referência para as Parcerias Público-Privadas de Sergipe,
possibilitando que, tanto pelo setor público, quanto pela iniciativa
privada, sejam obtidas todas as informações pertinentes à execução
das PPPs do nosso Estado.
Ademais,
cumpre ressaltar que o Decreto n° 40.396, de 1° de julho de 2019,
não cria nenhum cargo público novo, pois apenas reativa o CONSELHO
GESTOR DO PROPPPSE, cuja criação e composição foram previamente
estabelecidas pelos arts. 30 e 31 da Lei n° 6.299, de 19 de dezembro
de 2007.
No
que se refere ao cargo de Superintendente Especial do Programa de
Parcerias Público-Privadas, também não houve criação de cargo
novo, uma vez que a Lei n° 8.496, de 28 de dezembro de 2018, definiu
previamente o quantitativo de cargos em comissão disponíveis para
nomeação, autorizando-se o Poder Executivo a transformá-los, desde
que não disso não resulte aumento de despesa, vide o art. 43 da
referida Lei:
Art.
43. Para execução desta Lei, pode o Poder Executivo Estadual:
I
– transformar cargos em comissão em funções de confiança ou em
outros cargos de igual natureza, respeitada a classificação dos
mesmos e desde que não resulte em aumento de despesas;
No
caso, o Decreto n° 40.397, de 1° de julho de 2019, alterou o
Decreto n° 40.243, de 02 de janeiro de 2019, para incluir, dentro
das nomenclaturas atribuídas ao CCE-22, a figura do Superintendente
Especial do Programa de Parcerias Público-Privadas, sem que isso
resultasse criação de novo cargo.
Em
outras palavras, apenas se fixou que um dos cargos de simbologia
CCE-22 disponíveis para nomeação passaria a se denominar
Superintendente Especial do Programa de Parcerias Público-Privadas.
Ato contínuo, foi nomeado o
referido Superintendente.
Ou
seja, diante de todos os elementos jurídicos acima apresentados,
observa-se que não há inconstitucionalidade ou ilegalidade. A
criação da Superintendência Especial de Parcerias Público-Privadas
ocorreu dentro do marco normativo da Constituição Federal de 1988,
da Lei n° 8.496, de 28 de dezembro de 2018, e da Lei n° 6.299, de
19 de dezembro de 2007, sendo uma importante iniciativa do Governo do
Estado no sentido de se implementar o Programa de PPPs em Sergipe.
MANOEL PINTO DANTAS NETO
Superintendente
Especial de Atos Legislativos
